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依法治国的全面性法理自觉和制度行动主要是从党的十八大之后展开的，执政党通过对法治建设与党的建设的理论检讨，以政治决断的意志和开放性展开了法治系统的重新构造，将党内法规体系予以规范性接纳并投入极大的国家制度建设资源进行法规清理和大规模的法规制定，这才有了在2021年建党百年时刻比较完善的党内法规体系的形成。

就前者而言，如果我们将社会日常事务二分为合法的日常状态和纠纷的非常状态的话，那么，非常状态更受人们的关注，因为它是社会运行中的扣结、节点和高潮。在这个意义上，司法政策和法律修改都是保障法律在司法进程中，不但维持其运转，而且有效运转的机制。

三是一些大型厂矿企业事业单位打击经济犯罪斗争的‘死角和‘死面，使一些经济犯罪分子没有受到应有的打击。不过稍加分析，这里显然未规定其司法政策的制定权。尽管立法、行政和司法的三权分置在现代宪制中是种常例，但政策审查权究竟交由立法机关还是司法机关，并未一定。司法中的法官，究竟如概念法学所言那样，是宣告法律语言之嘴巴，还是如自由法学所言那样，必须以目的来导引其行为？这是法学史上长期存在的重要争议点。这势必内在地对司法政策的法治化提出了要求。

[14]参见［美］詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第44-52页。例如，在当年几个并列的口号的讨论中，有学者明确提出如果这几个并列的口号因冲突不能并存时，究竟遵从谁的问题。第一，党内法规的规范性源头在于中国宪法上的双重代表制。

第三，党内法规具有自身的规范品质和功能自觉。第三个历史决议中有关党内法规的定位与论述给出的国家治理经验在于：通过党内法规的体系性导入，特别是通过党内法规对国家法律的规范原理的模仿借鉴以及对党的自我治理经验的整合与体系化，实现党的建设更准确和稳定地守护初心，承担使命，激励行动，沟通人民，从而深度推进和实现党与国家的治理体系和治理能力现代化，为全面依法治国体系作出关键性和示范性支撑。第二，党内法规的合法性区分为形式合法性与实质合法性。这一自成体系的定位，其法理内涵在于：其一，作为全面依法治国的组成部分，党内法规体系承载的具体法治任务是依规治党，推动党的自我治理及治国理政行为的规范化和制度化，其本质要求是党的领导的理性化与体系化。

依此价值坐标而检验和调整党内法规体系的内在规范架构，就可获得规则上稳健而实施效果上合乎目的的全面从严治党的善治目标。其三，党内法规制度建设的主要目标是形成比较完善的党内法规体系，这个比较完善属于不确定的法律概念，是需要根据国家治理和党的自我治理的动态加以具体明确化的，这就确保了党内法规体系的开放性和发展性，确保了党内法规体系与国家法律体系既有共同又有区分地协调发展。

2016年12月，党中央召开第一次全国党内法规工作会议，提出了到建党100周年（2021年）时形成比较完善的党内法规体系。因此，在民族复兴的未来进程中，党内法规不仅仅要形成比较完善的制度体系，更要形成比较完善的理论体系，必须在法理学与宪法学的基础理论层面有创新性的规范解释与体系建构。笔者注意到中央纪委和国家监委共同推出了反映中央及地方层面执纪执法经验的指导性案例，这是非常可行的制度规范性检验方法和党内法规规范性品质保障方法。故党内法规研究可以对党员权利清单与人格的规范保护建立一种适当的规范理论，并检讨和审视现有党内法规体系中是否存在过度设定义务负担的规范及其造成了哪些负面结果，从而加以修正和调适。

（二）党内法规的普遍化命题 党内法规的普遍化命题是党内法规学范畴最具挑战性的新课题甚至元命题。尽管党内法规体系中也存在党员权利的有关规范，包括党员的民主权利和救济权利，但这些权利规范在整体党内法规范畴不占主导地位，也不是党内法规体系的重心所在。另一方面则指向依法治国从形式到实质的法理更新和治理功能的深化，法治不能局限于西方式的形式法治和司法治理，而是融贯性的全过程治理，是人民民主与依法治国的全过程定位及其实现。人民主权是根本法源头，而党的领导与人大民主是双重代表机制。

贤能政治模式是解释中国传统治理和当代治理相通性的一个非常具有理论竞争力和吸引力的分析框架。2021年7月，中共中央法规局发布《中国共产党党内法规体系》权威文件，对百年党史中的党内法规之概念、规范、功能与体系进行系统完整的梳理和建构，并对未来的党内法规体系进行规划与展望，其结尾的理论定位中提出：形成比较完善的党内法规体系，是中国共产党为什么能的一条重要经验，是马克思主义为什么行、中国特色社会主义为什么好的一个重要表现，是我们坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的一个重要依据。

从建党一百周年的党内法规体系建设情况来看，我们可以得出如下基本结论： 第一，党内法规的自主体系基本形成。党内法规体系内部规则繁多，制定主体不一，但经过2012年党内立法法之规范性整理和归类，以及第一、第二个党内法规制定五年规划的指导，已经形成了较为完整和成熟的内在规范层级系统，即根据法规名称分类的7类法规（党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则）和根据调整领域分类的1+4框架（党章、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规）。

其二，纪律规范的机构执行与常态化治理，特别是根据已有党章和党内法规健全各级纪委机构，开展常态化的纪律检查和法规执行。因此，必须将党内法规体系的兴起，置于中国法自主性建构和民族复兴之思想成熟的大背景下予以定位和理解。中国正在进入面向第二个百年的民族复兴攻坚期，面临的内外挑战和压力前所未有，中国共产党作为宪法上的执政党及领导党，其所肩负的领导使命与其政治决断能力和完整执行能力是严格相称的。党内法规体系可以作为中国与其他国家或地区进行政治文明互鉴交流的活生生的制度样本和实践素材。从中国古代选贤与能、以民为本的贤能政治传统中，我们可以汲取支撑党内法规严厉性与美德要求的文化资源与合法性资源。党内法规体系补上了既往单纯聚焦于国家法律体系的依法治国的体系性缺陷，实现了依法治国的全面性法理确认和制度扩展。

在改革开放的法治道路探索中，依法治国的全面性内涵及其制度展开是非常晚近的，对法治的理论聚焦和制度建设长期限定在国家法范畴，这种理论处理和制度化的方式造成中国国家治理体系的结构限缩和功能抑制，也隔离了党内法规与国家法律应有的规范联系和体系性互动。党章是最根本的党规党法。

2021年党的十九届六中全会决议被称为第三个历史决议，是习近平新时代与民族复兴新议程的标志性政治文件。三、党内法规的体系化、主要动因与价值承载 比较完善的党内法规体系，这是建党一百周年的重大政治经验和制度成果。

由此来看，全面依法治国就属于中国法律真正的体系性框架，其对党内法规的规范身份与体系性地位的接纳、包容和安顿，是党的领导法治化与国家法律整全化的相向而行，也是真正能够贯通中国法治自身原理与自身经验的完整法理定位和制度体系设置。在中国文明传统中，与外人交往之道不是西方式的传教士宣教模式，不是资本主义的坚船利炮模式与殖民主义体系，更不是美国式民主全球化的霸权逻辑与颜色革命机制，而是修文德以来之的文明自我证明与互鉴交流模式。

为此，笔者拟从以下层面检讨党内法规的法哲学基础，对党内法规与国家法律的异同加以规范性辨析。那么，党内法规的普遍化命题可以怎样去继续探讨和完成呢？这是一个没有现成及确切答案的重大理论命题。护卫者伦理在哲学上来源于柏拉图的理想城邦理论，但却可以一般化建构为对美德共同体成员的道德要求。笔者以为这一研究路径是既往的党内法规之法理学研究中所缺乏的，专注于此或可弥补与汲取一二。

以笔者对宪法理论与党内法规理论的研究和领悟来看，以下理论性维度和思考方向似乎是值得聚焦和探求的。如果现代性的本质就是理性化，那么党内法规体系的基本定型就是中国共产党作为领导核心与先进性组织理性化的关键标志。

党内法规作为全面依法治国的一种内在规范现象，不同于社会组织的自治章程或社会软法，也不同于西方式政党的内部管理制度，更不同于西方宪制秩序下调控政党选举和政治竞争秩序的政党法，而是内嵌在国家整体权力秩序内部的特定规范体系。国家权力有法可依，党的领导权力有规可依，党与国家的关系不仅在宪法层面予以规范确认，更在党内法规与国家法律的具体规则层面进行了细则化规定和调整，这是全面依法治国系统工程的制度特色和结构增量。

贝淡宁教授论证的不是一种纯粹形式的贤能政治，而是高层贤能+基层民主的贤能民主制，是一种混合宪制模式。与义务优先原则相适应的是党员的护卫者伦理的确立，即党组织和党员在党内法规中的权利义务配置，根本目的在于塑造党组织的公共服务能力和党员的护卫者伦理。

群众路线是党的领导中的民主工作方法和科学方法论，但不是民粹主义和大众主义的庸俗化，而是真理与历史、代表与人民的具体结合。这里关于普遍真理和具体实践相结合的论断是马克思主义中国化的科学方法论，而毛泽东有关理论和实践的思想则是这一结合的具体代表。这里的维护党规党法则提出了党的有关机构严格执行党规党法及自觉维护党规党法权威性与规范性的实践要求。在历史决议的综合体系中，党内法规体系既是全面依法治国的重要组成部分，也是全面从严治党的主要制度方法，更是全过程人民民主的保障要素，是党的领导理性化、制度化与程序化的合逻辑展开。

我国宪法秩序在基本精神结构上表现为党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。为形成覆盖党员干部的完整的反腐法网和规制体系，党内法规按照国家法律的严谨规范性加以自我清理和体系化，以及建立健全党内法规与国家法律的衔接互动机制，就成为新时代反腐制度化的必由之路。

其三，贤能民主制的混合治理模式。本文即拟对党的六中全会决议中的党内法规定位加以聚焦阐释和论述，在此基础上对党内法规的体系化与普遍化问题进行理论检讨和辨析，最终回到一个完整的国家治理体系的范畴内讨论党内法规与国家法律的协调治理问题，以对民族复兴和新时代的中国之治的体系性探讨作出必要的智识贡献。

这些党内法规主要涉及党的组织建设、行为规则与纪律规范，是党自我治理的核心规范。（二）党内法规体系化的主要动因与价值承载 党内法规长期游离于法学与法治建设的理论视野之外，作为党建和党的政策研究的对象。